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《民办教育促进法》修法决定中“补偿奖励条款”研究
2018年06月13日 11:00 来源:《复旦教育论坛》 作者:吴华 章露红 字号
关键词:民办教育促进法;修法决定;补偿或者奖励;分类管理
本文来源:http://www.czygb.com/a/www.chyjw.gov.cn/

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内容摘要:全国人大常委会《修法决定》中的“补偿奖励条款”对现有民办学校(2016年11月7日《修法决定》公布前设立)转设时的剩余财产处置规定了总体政策框架,但该条款在文字表述上的歧义致使地方在制定实施意见时产生了普遍的理解偏差。

关键词:民办教育促进法;修法决定;补偿或者奖励;分类管理

作者简介:

  作者简介:吴华,浙江大学教育学院教授,博士生导师,现任广东当代民办教育管理研究院院长。杭州 310028;章露红,浙江师范大学杭州幼儿师范学院讲师,浙江发展民办教育研究院研究员,全国民办教育研究联盟副秘书长,主要从事教育政策和民办教育研究。杭州 310012

  内容提要:全国人大常委会《修法决定》中的“补偿奖励条款”对现有民办学校(2016年11月7日《修法决定》公布前设立)转设时的剩余财产处置规定了总体政策框架,但该条款在文字表述上的歧义致使地方在制定实施意见时产生了普遍的理解偏差。通过对这些偏差进行合法性与合理性的深入讨论,得到以下基本结论:第一,获得“补偿或者奖励”是现有民办学校的普遍权利,与他们在新法实施以后的选择无关;第二,制定“补偿或者奖励”的地方政策必须完整体现《修法决定》关于主要因素的规定;第三,必须把民办学校历年培养的学生(毕业生与在校生)作为衡量现有民办学校办学效益的主要因素。

  关 键 词:民办教育促进法 修法决定 补偿或者奖励 分类管理

  标题注释:全国教育科学“十三五”规划国家重大项目“民办教育分类管理制度建设与推进策略研究”(VGA170004)。

  在2016年11月7日发布的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》(以下简称《修法决定》)中,除了对原《民办教育促进法》做了十六条修改以外,还专门对《修法决定》公布前设立的民办学校(以下简称“现有民办学校”)在2017年9月1日新法实施后面临的分类选择做出如下补充规定:

  “本决定公布前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,根据依照本决定修改后的学校章程继续办学,终止时,民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿或者奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学;选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”[1]

  该条款的主要内容是为现有民办学校的补偿和奖励问题提供整体解决方案,因此又被称为“补偿奖励条款”。对照修法过程中公布的三次审议稿,在一审稿中并没有该条款相关内容,后因各方反响强烈才在二审稿中补充了该条款,并经三审修改完善后成为《修法决定》的重要内容。该条款虽然不涉及对《民办教育促进法》具体内容的修改,但却是《民办教育促进法》颁布以来国家在法律层面对现有民办学校清算后剩余财产处置做出的明确法律规范,①意在为新法实施和民办学校分类管理的顺利推进消除历史遗留问题,其重要性不言而喻。可以这么说,此次修法如果没有“补偿奖励条款”的设立或在地方立法中缺乏对“补偿奖励条款”的正确理解与合理体现,民办学校分类管理新政将面临巨大的政策风险。[2]遗憾的是,这种担忧正面临现实的挑战,在已经公布的若干省份的地方实施意见草案中,均不同程度反映了地方对“补偿奖励条款”的理解偏差。

  一、“补偿奖励条款”的立法背景

  民办教育是国家确立“改革开放”战略以后在教育领域推进市场化改革的产物。由于改革的复杂性,三十多年来我国民办教育的发展是政府在“促进”与“规范”两个政策重心之间不断变换的曲折进程。在这个过程中,不同时期设立的民办学校政策环境不一样,法律规范也不一样,民办学校自身在区域之间、类型之间、组织形态和产权结构等各个方面都呈现出复杂的表现,特别是在民办学校举办者财产权利界定上一直处于不稳定状态,从而导致现有民办学校在两种“分类管理”框架之间转换时变得非常复杂。②

  第一,无法可依。在2017年3月15日《民法总则》通过以前,国内并没有法律或者行政法规对“非营利组织(法人)”的法人属性,特别是财产权利做出明确规定。③因此,2002年12月28日发布的《民办教育促进法》第五十九条规定“民办学校清偿上述债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理”,在实践中没有能够成为民办学校终止时剩余财产处置的有效法律规范。④

  第二,法律冲突。首先,教育领域内部的相关法律规范前后不一致。1997年以前设立的民办学校,学校终止时剩余财产如何处置,国家对此没有明确规定。1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》第四十二条规定:“教育机构清算时,应当首先支付所欠教职员工的工资及社会保险费用;教育机构清算后的剩余财产,返还或者折价返还举办者的投入后,其余部分由审批机关统筹安排,用于发展社会力量办学事业。”2002年《民办教育促进法》第五十九条规定:“民办学校清偿上述债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理。”其次,教育部门与其他部门立法不一致。1998年国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》,没有对民办非企业单位终止时的剩余财产处置做出明确规定。财政部2004年颁布《民间非营利组织会计制度》,第一次明确民间非营利组织需要同时满足“不以营利为目的、资源提供者不取得经济回报、不享有组织所有权”三个特征,但对照《立法法》和《行政许可法》的相关规定,部门规章无权设置行政许可和决定非营利组织的法律特征,因此只能算是认定非营利组织的充分条件,但不是必要条件。⑤2007年国务院颁布《企业所得税法实施条例》,明确规定符合免税条件的非营利组织需要同时满足以下条件:(一)依法履行非营利组织登记手续;(二)从事公益性或者非营利性活动;(三)取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外,全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业;(四)财产及其孳息不用于分配;(五)按照登记核定或者章程规定,该组织注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的,或者由登记管理机关转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织,并向社会公告;(六)投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利;(七)工作人员工资福利开支控制在规定的比例内,不变相分配该组织的财产。值得注意的是,上述对非营利组织剩余财产的处置规范只是当非营利组织要求免税优惠时需要满足的条件,并不是对非营利组织一般特征的规定。⑥因此,2003年9月1号以后设立的民办学校,其举办者具有怎样的财产权利并不明确。

  面对历史上制度安排如此复杂的民办学校法律状态,按照《立法法》第八十四条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”的规定,2003年9月1日《民办教育促进法》实施以前设立的民办学校的举办者都可以要求“返还或者折价返还举办者的投入”,而1997年10月1日以前设立的民办学校的举办者甚至可以要求更多的财产权利,这势必对新法实施和分类管理的推进造成巨大障碍和风险。因此,寻求一种尊重历史、符合国情、有利发展的过渡性政策设计就成为本次《民办教育促进法》修法的必然选择。

  本次修法,为了更好地适应各地民办教育发展的历史和现实差异,全国人大常委会决定将制定具体“补偿或者奖励”方案的立法权授予地方,是实现民办教育发展转型较为合理和较为稳妥的策略,体现了立法机构在本次修法中对现有民办学校举办者采取的“肯定贡献,鼓励发展,尊重历史,不算细账”的基本原则。⑦在这个背景下,地方立法虽然可以体现特色,但如果违背了上述原则,那就不仅存在违法风险,更将面临复杂的诉讼纠纷,最终影响到当地民办教育的顺利转型和健康发展。

作者简介

姓名:吴华 章露红 工作单位:

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