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陈丹:新时期完善市场监管体系的三个维度
2018年05月16日 20:10 来源:光明日报 作者:陈丹 字号
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   党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,明确了改革的指导思想、总体思路和目标任务,是新时代我国推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革和重大制度安排,涉及范围之广、职能调整之深刻前所未有,充分体现了党中央进一步推进全面深化改革和加快转变政府职能的坚定信心和决心。会议明确提出,深入推进简政放权,完善市场监管和执法体制,强化事中事后监管,提高行政效率,全面提高政府效能,建设人民满意的服务型政府。 

  党的十八大以来,我国加快完善社会主义市场经济体制,大力推进行政审批制度改革向纵深发展,深入推进商事制度改革,推动政府职能转变取得重大进展。在新的历史条件下,随着行政审批事项的大幅削减,市场准入门槛的不断降低,需进一步加快市场监管体系改革,明晰监管职责,完善监管机制进而实现统一高效监管。近期,新组建的国家市场监督管理总局正式挂牌成立,进一步集中监管职能,统一负责市场综合监督管理,有效实现了市场全流程监管,有力化解了监管职能交叉重叠、权限边界模糊等既有问题,转变了过去市场监管所呈现的“碎片化”样态,全面提升市场监管的层面和级别。新时期进一步构建严密有序、互为支撑的市场监管体系,要在监管方式、监管程序和监管能力建设三个维度上着力加以推进。 

  整合创新监管方式提升监管效能 

  党的十八届三中全会提出,推进国家治理体系和治理能力现代化。推动国家管理向国家治理的根本性变革,意味着更加注重政府与非政府主体之间的互动,要求政府提供更灵活、更多样、更智能的监管方式。当前社会分工、社会结构日益复杂,经济全球化、信息化相互叠加并快速发展,也对传统市场监管形成巨大冲击。不同的监管方式在达成监管目标的效率性上存在较大差异,在这种态势下,如果仅仅运用行政许可、行政处罚、行政强制等传统方式,难以达到预期监管效果,一定程度上也会对“互联网+”、共享经济等新经济形态的发展造成阻滞。对此,需要寻求新的、组合式的监管工具。 

  传统监管以强制力为后盾,多采用单向式、惩戒式的行政手段来达到管理目标,而包括信息监管、运用标准的监管在内的新兴监管方式则更加注重手段的多元协同,这些监管手段在契合现代社会发展特征的同时,也相对削弱了传统监管方式带来的一定程度的对抗性。其中,信息监管以信息为媒介,强化政府与社会公众的信息沟通,使公众知悉被监管者的运行状况,进而强化对被监管者的行为监督和约束。信息监管主要包括主管行政机关要求相对人强制披露有关信息、主管行政机关公布相关信息以达到监管和惩罚的目的等两个方面,前者如各领域正逐步健全完善的信息强制性披露制度,后者如国家企业信用信息公示系统等。同时,运用标准进行监管也是当前市场监管的重要手段,即由国家或者行业组织制定适当的标准以达到监管目标。2018年年初正式实施的新修订的标准化法,进一步扩大了标准范围,明确了标准制定的要求、责任等,为当前以国家标准作为有力监管手段提供了重要的法律依据。《深化党和国家机构改革方案》将国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局,也充分表明了标准化作为市场监管技术手段的重要地位。 

  总体来看,传统监管和新兴监管方式相互促进、互为补充,在新形势下政府应加强整合既有监管方式,强化事前监管与事中事后监管的衔接配合,利用大数据监管技术,既提升传统监管的行政效能,又有效发挥新兴监管的优势和作用。政府在监管方式上做“加法”,组合利用不同的监管方式,形成监管合力,有利于达到最优的市场监管效能。 

  以法治思维和法治方式保障程序正当 

  社会主义市场经济本质上是法治经济。法治是治国理政的基本方式,也是全面深化改革的基本遵循,要运用法治思维和法治方式推进改革。法治思维是以法律为依据、以人的行为为调整对象、以权利义务为调整机制、以合法性为判断标准的思维方式。法治方式则是运用法治思维处理和解决问题的行为方式,亦即法治思维的表现形式。完善市场监管体系也应遵从这一原则,运用法治思维和法治方式履行市场监管职能,实现监管的制度化、规范化、程序化。其中,监管职权职责法定是完善市场监管体制的前提,实施任何监管权都必须有法律的明确授权,法定性是行政权力最重要的属性,要通过立法程序对现有法律规范进行修改、废止或清理,明晰有关市场监管主体的法定地位、法定职能和法律责任。 

  程序正当是依法行政的核心原则之一,也是市场监管良好运行的基础。监管程序,即监管机构作出监管行为时所应当遵循的步骤、方式、时空等要素构成的一个连续过程。具有正当性的监管程序不仅可以限制行政权的滥用,而且可以缓和监管的对抗性,吸收被监管者的不良情绪,消解所产生的部分争议。具体来看,一套严密的监管程序应兼顾两个方面。一是在操作层面,着重体现监管的技术性、工具性特征;二是在权力制约层面,着力保障公民在监管权力运行过程中的权利。为此,在进行监管程序设计时,除了设定必要的监管步骤之外,还应将参与、公开等正当性要素贯穿其中。通过公开和参与对监管机构实施有效限制,为监管机构的行为划定外部边界。值得注意的是,公开和参与本身也会相辅相成、相互影响,监管双方信息不对称必然阻碍公众参与,公众参与度不高亦不利于信息的传递。因此,参与的前提和基础源于监管机构对相关信息的公开和发布,这些理应由缜密的监管程序作出回应。总而言之,加强法治建设是一项根本性、全局性、基础性工作,坚持法治思维和法治方式是各级政府实施科学监管、有效监管的重要保证,也将是构建成熟而完善的社会主义市场监管体系的根本保障。 

  推进各级政府监管能力建设全面提升监管水平 

  市场监管的效率和效果最终取决于监管能力的强弱,监管能力建设是当前推动市场监管体制改革向纵深发展的必然要求。监管能力是一个集合概念,包含了对监管机构组成、监管工具使用、监管资源多寡等的多元考察,是对监管机构的综合性评价。新的形势对市场监管能力提出了新的更高要求。 

  面对不同监管领域的特殊性和专业性,尤其是与民生息息相关的食品、药品等领域,要推动实现综合监管与专业监管的平衡和统一。与此同时,就我国市场监管事权的划分来看,规范市场行为、维护市场秩序是各级地方政府及其工作部门的重要职能,地方监管部门是实施监管的主体。党的十九大报告指出,赋予省级及以下政府更多自主权。在简政放权的大背景下,行政审批的范围大幅缩减,更加注重监管力量的下沉,地方监管部门将被赋予更为精细化的监管职责,因此,提高属地监管能力显得尤为迫切。各级地方政府在进行监管机构撤并改革的同时,应高度关注基层市场监管机构能力建设。要加强顶层设计,制定省、市、县、乡四级市场监管能力建设的通行标准,特别是突出抓好基层站所标准化建设,形成“覆盖城乡、延伸村居”的合理布局,实现基层监管网络与监管职责相匹配。要提高监管队伍专业化水平,短期可以寻求专家、科研等外部专业资源支持,长期要加强专业人才引进培养,形成既有宏观统筹又具有专业技能的有力监管机构。要提高监管的信息化、智能化水平,通过建立统一高效的信息化监管平台,整合监管信息,构建信息共享监管网络,实行动态分类监管,全面提升科学化监管水平。可以说,推进各级政府的市场监管能力建设将是继监管机构改革之后的又一次深刻变革,也是形成统一、规范、科学、高效的市场监管体系的决定性因素。

 

    (作者单位:天津商业大学法学院) 

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