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常文清:论内蒙古草原产权制度改革和草原产权保护完善的对策建议
2018年12月06日 09:37 来源:内蒙古自治区社会科学院 作者:常文清 字号
关键词:流转;承包经营权;草原承包;牧区;草原产权;所有权;农村;草场;畜牧业;内蒙古
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内容摘要:本文阐述了内蒙古改革开放40年来相关草原产权制度改革和发展的历程,分析了目前相关草原产权存在的主要问题,并提出了草原产权保护完善的对策建议。2017年内蒙古自治区人民政府颁布了《关于完善农村牧区土地草原所有权承包权经营权分置办法的实施意见》,按照党中央、国务院关于深化农村土地制度改革的部署要求,顺应农牧民保留土地草原承包权、流转土地草原经营权的意愿,将土地草原承包经营权分为承包权和经营权。4、存在着流转用途“非牧化”倾向党的十七届三中全会后,社会上部分人对中央土地(草原)承包经营权流转政策在理解上存在严重偏差,推动土地(草原)承包经营权流转的冲动和意愿较为强烈,有些地方土地(草原)承包经营权流转存在随意突破法律政策规定的情况。

关键词:流转;承包经营权;草原承包;牧区;草原产权;所有权;农村;草场;畜牧业;内蒙古

作者简介:

  【内容摘要】草原产权则是由人们对草原资源的所有权、占有权、使用权、转让权、收益权、调控权等一系列权利组成。它不仅涉及草原的归属问题,还涉及草原如何利用和有效使用的问题。本文阐述了内蒙古改革开放40年来相关草原产权制度改革和发展的历程,分析了目前相关草原产权存在的主要问题,并提出了草原产权保护完善的对策建议。

  【关键词】草原产权 保护完善 对策建议

  一、内蒙古草原资源概况

  内蒙古横跨东北、华北、西北,是首都北京及祖国北方的重要生态屏障。草原生态是内蒙古生态的主体。东起大兴安岭山地,西至居延海广袤腹地,草原绵延2000多公里,总面积达13亿亩,占自治区国土总面积的74%,可利用草原面积达10亿亩,占全国可利用草原面积的五分之一,居全国五大牧场之首。

  内蒙古草地类型自东向西主要有草甸草原、典型草原、荒漠化草原、草原化荒漠和荒漠,形成了五个地带性草地植被带。草原产草量,由东向西逐渐降低,规律明显。草甸草原干草产量40~150公斤/亩,典型草原60~105公斤/亩,西部荒漠草原40公斤/亩左右,草原化荒漠30公斤/亩左右,荒漠20公斤/亩左右。草原的产草量主要受水分条件变化的影响,每100毫米降水能形成25~30公斤/亩的干草量,等量降水所形成的产草量,东部大于西部。

  草原生态环境问题越来越受到全社会的关注,党中央和各级政府高度重视。进入新世纪以来,国家相继实施了京津风沙源治理、退牧还草等重大生态建设工程,以此为标志,拉开了草原生态保护建设的序幕。内蒙古自治区党委政府从我区的实际出发,及时作出了将生态建设作为最大的基础建设这一重大战略决策,先后提出了建设祖国北方重要生态防线和建设祖国北方绿色生态屏障的奋斗目标,使我区的草原生态建设步入了一个新的发展时期。经过多年不懈努力,内蒙古草原生态处于基本好转、局部恢复的局面。

  二、草原产权制度的历史沿革和特点

  产权或财产权通常有两种涵义,一是指财产所有权,即由法律加以维护和强化的最高占有权,这是产权的基本涵义;二是财产使用权、收益权、转让权和处置权,即对某种财产的实际占有权。

  草原产权则是由人们对草原资源的所有权、占有权、使用权、转让权、收益权、调控权等一系列权利组成。它不仅涉及草原的归属问题,还涉及草原如何利用和有效使用的问题。没有合理的草原产权制度,就无法实现农村牧区的可持续发展。现行的草原产权制度的有关法律规定可参见《农村土地承包法》、《物权法》、《草原法》等。

  改革开放以来,我区结合农村牧区的特点和实际,创造性地运用中央农村改革政策,在草原经营体制上进行了积极的探索和实践,先后进行了两次重大改革。1984年,在全国率先打破了“三级所有,队为基础”的旧体制,实行了“草场公有,承包经营,牲畜作价,户有户养”的“草畜双承包”责任制;1989年,自治区党委、政府在认真总结“草畜双承包”责任制的基础上,提出并实施了草场“双权一制”,即落实草原所有权、使用权和承包到户责任制。随后的“草原承包经营权”则是变“草场公有,承包经营”为“草场公有,有偿承包”,进一步完善草牧场有偿承包制度,建立双层经营体制。1996年,自治区人民政府做出了《关于进一步落实完善草场“双权一制”的规定》,明确提出要把草原彻底承包到户,并坚持30年不变,有力地推动了草原承包到户责任制的落实。1998年,自治区对草原 “双权一制”的落实工作进行了验收。牧区草原基本承包到户,但农区还没有完全开展草原承包到户工作,为了全面落实草原“双权一制”,2002年自治区党委政府提出要进一步深化草原“双权一制”政策,把农区和半农半牧区的草原全部承包到户,自治区人民政府下发了《关于全面落实农区草牧场“双权一制”工作的通知》。各地结合农区的特点,在试点的基础上,能够划分到户的草场坚持承包到户;面积过小、分布零散的草场,划分到户有难度,也要落实到联户或村民小组。综上所述,“双权一制”制度是牧区经济体制改革的延续和发展,其核心内容是落实草原的所有权、使用权,落实草原承包责任制。落实草原“双权一制”是与牧区“畜草双承包”责任制相配套的深刻变革。

  2017年内蒙古自治区人民政府颁布了《关于完善农村牧区土地草原所有权承包权经营权分置办法的实施意见》,按照党中央、国务院关于深化农村土地制度改革的部署要求,顺应农牧民保留土地草原承包权、流转土地草原经营权的意愿,将土地草原承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行,着力推进农牧业现代化。这是继农村实行家庭联产承包责任制、牧区实行草畜双承包责任制和草原“双权一制”后我区农村牧区改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村牧区基本经营制度的自我完善,符合生产关系适应生产力发展的客观规律,展现了农村牧区基本经营制度的持久活力,有利于明晰土地草原产权关系,更好地维护农牧民集体、承包农牧户、经营主体的权益;有利于促进土地草原资源合理利用,构建新型农牧业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地草原产出率、劳动生产率和资源利用率;有利于推动农牧业发展、农牧民增收和农村牧区社会和谐稳定。目前,“三权分置”改革已经进入完善草原确权登记和推进经营权抵押贷款试点阶段。

作者简介

姓名:常文清 工作单位:内蒙古社会科学院“内蒙古中国特色社会主义理论体系研究中心”

职务:办公室主任 职称:副研究员

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